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关于地方人大专门委员会的性质、特点等探讨

发布时间: 2017-03-15 17:25:28   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:
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       地方人大专门委员会是我国人民代表大会的重要组成部分,是人民代表大会的常设专门机构。在我国人大的组织结构中,各级人大设立的专门委员会分为两类:一类是人民代表大会会议期间设立的计划、预算审查委员会和议案审查委员会;另一类是根据地方组织法规定设立的,在人民代表大会闭会期间继续开展工作的专门委员会。设立地方人大专门委员会,是进一步健全和完善人大制度,充分发挥地方人大及其常委会职能作用的重要组织措施。

       从目前各地的实际情况看,大多数省、自治区、直辖市、自治州、设区市的人大按法律规定设有法制委员会、财经委员会、教科文卫委员会。有的地方人大还设立有农业和农村委员会、城乡建设委员会等。在少数民族聚居、多民族杂居以及少数民族较多的地方,大都设立了民族委员会。在一些侨乡或华侨较多的地方,大都设立了侨务委员会。也有的地方将民族、侨务、外事综合设置为民族侨务外事委员会。 地方各级人大及其常委会究竟应当设置哪些专门委员会,由于我国各地情况很不一样,法律未作出统一规定,各地可以根据本地的实际情况,按照精简、效能的原则,自行决定。

       为更好地发挥国家权力机关的职能作用,加强人大专门委员会建设,保证人代会和常委会会议期间工作的有效衔接,为人大及其常委会依法行使职权提供组织保证,很有必要对地方人大专门委员会的性质、特点、职权和作用进行法律研究和工作实践上的探讨。

       一、地方人大专门委员会的性质

       地方组织法第三十条规定:省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设立法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导,对地方人民代表大会负责。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由人民代表大会主席团在代表中提名,大会通过,在大会闭会期间,地方人大常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,具体方式由主任会议提名,常务委员会会议通过。上述法律规定,明确了地方各级人民代表大会专门委员会是依法设立的,是在权力机关领导下完成某种专门任务的担负者,虽是常设机构,但没有实体性权力,不具有权力机关的性质,是协助本级人民代表大会及其常务委员会依法行使职权的法定机构,具有特定的法律地位和性质。

       按照地方组织法的规定,地方人大可设立专门委员会;人大常委会根据工作需要设立办事机构和工作机构。人大各专门委员会不同于常委会的办事机构和工作机构。它们虽然都是为本级人大及其常委会服务并有着广泛业务联系的机构,但二者之间有着质的区别:第一,法律地位不同。前者是人民代表大会行使职权的工作机构,其工作行为和权力是由宪法和法律来具体规范的;而后者只是人大常委会的一般工作机构,其行为完全由人大常委会授命。第二,任务和职能不同。前者的任务和职能是研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。而后者是专门负责人大常委会具体事务的工作班子,其主要任务是围绕人大常委会的中心工作搞好咨询服务,提供信息;组织代表进行视察、调查和检查;为人大常委会起草有关文件及其他秘书工作。第三,对组成人员的条件要求和任免方式不同。前者的组成人员必须是本级人民代表大会代表,除人大常委会可以决定个别副主任委员和部分委员外,均由本级人民代表大会主席团提名,大会通过;而后者的组成人员则不一定是本级人大代表,其负责人只需人大常委会会议任命即可。第四,隶属关系不同。前者和人大常委会都是通过本级人民代表大会选举产生的。虽然在闭会期间专门委员会接受常委会的领导,但它们之间是非隶属关系,而后者的设立是由人大常委会决定的,它隶属于人大常委会。第五,行使职权的方式不同。前者的工作方式更多的是开会议事,集体行使职权,集体决定问题,表决和通过重大事项有法定的人数限制,而办事机构则遵循的是机关领导负责制。因此,人大常委会的办事机构(工作委员会)和人大专门委员会是两个性质完全不同的概念。

       二、地方人大专门委员会的特点

       地方人大各专门委员会所具有的性质,决定了人大专门委员会与其他组织机构相比具有其显著的特点:

       第一,专业性。人大各专门委员会是按照专业原则组建的,其组成人员大多是熟悉本行业的法规、政策和相关业务知识,具有专业优势,有着丰富实践经验的人大代表(全国人大还聘用具有某种专业特长但不是人大代表的人员为顾问)。这些代表可以是专家学者,可以是领导干部,也可以是行业优秀分子。这就使各专门委员会在具体履行所承担的法律职责时,更具权威性。

       第二,经常性。地方各级人大一般每年举行一次会议,人大常委会每两个月举行一次会议,而专门委员会的工作则是具有连续性的,它们不会因地方人民代表大会和常委会的闭会而停止工作,它要对有关议案等内容进行充分研究,深入调查,广泛听取各方面的意见,仔细比较各种可供选择的方案,为本级人大及其常委会审议通过有关议案和作出决议、决定做好充分的准备工作,其工作具有经常性特点。

       第三,权威性。专门委员会虽然不是最后决定问题的权力机关,但由于它的工作职责由宪法和地方组织法所赋予,具有督促本级政府和“两院”改进工作的职能,研究、审议、拟订有关议案和提出议案的法定程序,其特定的法律地位和性质,决定了它履行职责所具有的法律规范性和权威性。因此,地方人大专门委员会的工作,对地方人大及其常委会有效地行使立法、监督、决定、任免等项职权,更好地履行地方国家权力机关的职能,起着不可替代的重要作用。

       三、地方人大专门委员会的组成与职权

       地方组织法第三十条规定,地方人大各专门委员会由主任委员、副主任委员和委员若干人组成。由于法律对专门委员会组成人员的人数未作具体规定,各地情况有所不同,有的少至几人,有的多达二十几人。

       根据地方组织法的规定,总结二十多年来地方人大工作的实践经验,地方人大各专门委员会的具体职权可归纳为以下11个方面:一是研究和审议本级人民代表大会主席团、人大常委会、主任会议交付的有关议案,并提出审议意见;二是研究、拟订并向人大及其常委会提出属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案;三是审议本级人大及其常委会交付的本级人民政府颁布的被认为不适当的规章、命令、规定,以及下一级人大及其常委会作出的被认为不适当的决议、决定,并提出审查报告;四是协助本级人大及其常委会督促“一府两院”贯彻执行国家相关法律法规和人大及其常委会的相关决议、决定;五是具体组织实施人大常委会组织开展的视察、调查、执法检查,协助本级人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督;六是对属于本委员会职权范围内的有关问题,进行调查研究,提出有情况、有分析、有建议的调研报告,为本级人大及其常委会审议决策提供参考依据;七是联系本级人大代表和人民群众,听取意见和要求,督促有关部门办理代表议案和建议;八是协助本级人大常委会组织的特定问题调查委员会就有关问题开展的调查工作;九是配合有关部门,处理与本委员会有关的人民来信来访;十是省、自治区、直辖市等有立法权的地方人大专门委员会,参与开展与本委员会有关的立法研究,拟订立法计划草案,组织或者参与有关地方性法规草案的起草、调研、协调、修改和审议工作;十一是办理本级人大及其常委会和主任会议、上级人大及其常委会交付的其他工作事项。

       四、地方人大专门委员会的工作方式与原则

       地方组织法第三十条第三款规定,各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会的领导下,研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,按照法律赋予的这些职责,地方人大各专门委员会的工作方式应该有以下三种:第一,研讨。首先是理论研讨。包括日常进行大量的法律、理论学习与研究,以及负责策划、组织、承办本级及人大工作者对人大工作进行理论和工作经验的探讨。其次是工作研讨。包括对已经做过的工作进行分析、总结、归纳,以及对今后的工作思路、方法进行研究、设计和具体方案的安排。第二,调研。对人大的理论与实践、常委会专题工作、执法检查、问题调查,以及各项工作监督进行可行性、可操作性、适用程度,深入基层社区、农村、厂企进行调查走访,倾听基层呼声和反映,掌握翔实的第一手材料。然后反馈上来,为人代会和常委会制定法案、审议各项工作报告、决定各项重大事项提供参考依据。第三,开会。以会议形式集体行使职权,是人民代表大会根本权力的运作形式,专门委员会作为人民代表大会的常设机构,依法行使职权的主要形式是开会议事。审议和拟订有关议案,必须由专门委员会组成人员以集体会议的形式进行分析讨论,来共同完成,以专门委员会组成人员的过半数通过对有关议案和重要事项作出决议、决定,并对人代会及其常委会的工作监督和法律监督工作提出意见和建议。会议一般由主任委员召集并主持,主任委员因故不能主持会议时,可以委托副主任委员主持。

       地方人大各专门委员会的工作方式决定了专门委员会的工作必须遵循以下原则:一是坚持民主集中制原则。在讨论决定问题时,必须坚持走群众路线,集思广益,充分发扬民主,严格依照法定程序进行。在此基础上,由会议主持者集中集体的智慧,按照较多数原则就有关事项作出决断。二是集体行使职权的原则。专门委员会举行全体会议必须由组成人员的过半数出席,才能举行。讨论和决定问题时,必须由全体组成人员的过半数通过才能产生法律效力。专门委员会中任何一个组成人员都无权代表专门委员会作出任何决定,也无权执行人大专门委员会的职权。三是服从人大及其常委会领导和决定的原则。地方组织法规定,各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会的领导下开展工作,这就从法律上规定了专门委员会在开展各项工作时,必须在人大及其常委会框架下进行,不能超越人大及其常委会的职权。

       五、地方人大专门委员会的作用

       根据宪法和法律法规的规定,地方人大专门委员会在协助本级人大及其常委会进行经常性工作中主要有以下四个方面的作用:

       (一)在地方立法工作中的审查把关作用。人大专门委员会在加强地方立法,提高立法质量上,可以提前介入,加强法规立项的调查研究,提出立法项目,为常委会编制立法规划和年度立法计划做好前期谋划和调研。充分发挥专委的特长和优势,对法规草案进行认真全面的专业化审查,在对立法的必要性、可行性作充分调查、论证和研究的基础上,提出具有影响力的初审意见,为常委会审议提出有价值的参考意见,把好法规草案审议的第一道关。与此同时,协助人大常委会做好规范性文件的备案审查工作,以法律法规为依据进行认真审查,提出审查意见,为常委会把好规范性文件备案审查关。

      (二)在常委会审议工作中的智囊参谋作用。一是提出人大常委会审议议题的建议。科学正确地选择和确定人大常委会会议议题是人大专门委员会协助常委会工作的一项重要内容,各专门委员会通过更加深入的调查研究,把发现的主要问题,确定为听取和审议专项工作报告的议题,为常委会审议发挥好智囊参谋作用。二是协助人大常委会提高专项工作报告的审议质量。专门委员会按照各自的职责分工开展工作。与报告单位进行联系,就报告内容沟通情况,交换意见,帮助报告人认真准备报告;加强初审工作,对准备提交常委会会议审议的专项工作报告,各有关专门委员会进行认真审议,并提出初审意见;通过多种形式开展调查研究活动,切实掌握第一手资料,在调研分析的基础上,起草可供参考的调查报告,对“一府两院”工作作出客观公正的评价,实事求是地指出存在的问题。三是跟踪督办常委会审议意见的落实。常委会组成人员提出的审议意见,是常委会集体行使职权的成果。督促“一府两院”认真落实人大常委会的审议意见,既可使常委会行使职权具有实际成效,又维护了法律的严肃性和权力机关的权威性。

      (三)在监督和支持“一府两院”工作中的推进作用。一是协助常委会开展执法检查。监督法明确规定,各专门委员会在法律法规实施情况的检查中不是执法检查的主体,而是具体组织实施的职责承担者。各专门委员会认真做好执法检查的前期准备工作,制订执法检查方案,要熟悉和掌握有关法律法规与政策,收集有关法律法规实施情况的材料。二是加强对计划预算的监督。按照监督法规定的审查重点,有关专门委员会督促政府有关部门严格依法行事,促使政府依法理财。三是加强与“一府两院”的联系沟通。人大各专门委员会与“一府两院”加强经常的联系沟通,及时了解有关改革、发展、稳定的重大事项,监督和支持“一府两院”推进工作;同时也有利于“一府两院”更多地听到人大的意见和建议,不断完善决策方案,提高决策的民主化、科学化水平。

      (四)在人民群众合法权益中的维护作用。各专门委员会发挥各自的专业优势和特点,协助常委会认真做好办理工作,督促有关问题的解决,切实保障人大代表的权益。一是密切与代表的联系,为代表提出更高质量的议案和建议、批评与意见提供服务。二是能有效地促进代表议案办理质量的提高。专门委员会在审议代表议案时,加强与有关机关、组织和提议案人的联系与沟通,听取并采纳其合理化意见和建议。对涉及人民群众切实利益,代表反映比较集中的重点办理的议案与建议、批评和意见,跟踪督办,抓好落实。

       实践证明,专门委员会的设立密切了人代会与常委会之间的关系,进一步丰富和完善了人大的组织形式,使人代会闭会期间的工作力量得到了明显加强,给人大工作注入了新的活力,成为人大及其常委会得力助手和依法履行职权不可或缺的组织保证。不仅有利于加强人大及其常委会工作和自身建设,也有利于人大及其常委会对带有全局性、根本性、长远性问题的监督,对于保障人大及其常委会经常性工作的有效开展,更好地发挥国家权力机关的职能作用,具有重要意义。

                         ( 作者:崇连山 来源:人民代表报)

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